中国将如何塑造全球治理

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  • 2020年5月11日
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在一周之内,中国政府提供了3000万美元,这是它所说的“捍卫多边主义的理想和原则”的努力的一部分。 4月初,中国在专家组中占据一席之地,该机构为联合国人权理事会确定了议程。 (特朗普政府于2018年将美国撤出安理会。)联合国15个专门机构中的近三分之一现在由中国任命的人领导。

长期以来,中国一直试图在包括贸易,知识产权,互联网治理,环境和劳工标准以及人权定义等一系列问题上对全球规范和规则施加更大的影响。有时,中国官员在已建立的多边组织中工作,而在其他时候,他们创建了自己的由中国领导的替代实体。

特朗普政府对多边机构的蔑视和撤退如何影响中国在其中的地位和权重,或者实际上是与这些组织关系的总体战略?中国领导人是否渴望取代美国来领导这些组织?还是他们只是希望使他们更加适应中国领导人的利益和目标?如果中国确实在多边组织中拥有更多的控制权,那么这对全球治理有何预兆? -编辑

中国在全球治理中的参与度越来越高,这在许多层面上都是有意义的。首先,当前的多边秩序在很大程度上反映了第二次世界大战结束后的权力格局。自那时以来,全球社会内部的权力动态发生了巨大变化,但我们全球治理机构的总体结构并未跟上发展步伐。

其次,中国政治和经济实力的增强不仅引起中国政府表达其呼声的更大兴趣,而且使世界其他地区对中国将承担与其地位日益增长相称的责任的期望越来越高。

最后,现任美国政府表现出对多边主义的明显缺乏兴趣和不信任感。这在许多全球治理机构中都留下了权力真空,而中国处于填补这一空白的有利位置。具有讽刺意味的是,特朗普政府退出国际组织以抗议中国的影响力水平只会创造条件,使中国在全球治理中的作用得以增强。

考虑到这一点,从历史上看,中国已经表现出与全球治理结构的模棱两可的关系。它没有表现出与许多当前全球治理机构中所包含的规范和价值观进行协作的积极意愿。它经常自称是第三世界国家的领导人,致力于与发展中国家建立牢固的双边关系,而不是通过现有的多边结构。

中国政府是否有意识地取代美国在全球治理机构中的影响力和领导力几乎没有关系。相反,问题是这些机构(以及国际社会的其他成员)将如何以及是否做出回应。对于大多数组织而言,找到让中国参与并在内部开展工作的方法可能比让其自行建立潜在的竞争者机构更好。

以世界卫生组织在冠状病毒大流行初期与中国的接触为例。当它开始接收有关病例数的报告时,它可以通过以下两种方式之一进行响应。对于中国政府的失败和缺点,它可能会声名狼藉,并在国际舞台上对其进行抨击。另外,它也可以感谢中国的参与,并鼓励它继续这样做。像世界卫生组织和大多数其他多边机构这样的组织,对国家政府的影响力有限;全球治理体系仍然是优先考虑尊重国家主权的体系。鉴于不断爆发的疫情以及COVID-19起源于中国的事实,世卫组织领导层决定与中国接触更可能获得所需的合作。如果美国更多地与世界卫生组织合作,它也可能试图通过该组织努力鼓励中国政府更多地共享信息。

如果美国或其他国家想限制中国对这些机构的参与,那么它们有责任在政治和财政上发挥更加积极的领导作用。

当前的全球治理体系是北京面临的问题。它使自由主义价值观比专制主义价值观更为特权。它承认对国家权力的限制,尊重普遍权利,并将广泛的公共利益置于任何一个政党的利益之上。这与中国共产党的运作方式相反。在中国的制度中,党高于法律,国家的集体利益比个人的利益更为重要,因此,党可以定义中国的国家利益并按照自己的意愿去追求。北京正在努力将这种模式的要素出口到全球治理体系,而特朗普政府的多边撤退正在为北京提供这样做的空前的回旋余地。

当中国领导人向国际观众描述他们在全球治理改革方面的野心时,他们经常使用模糊的术语来掩饰其真正的议程。相比之下,通过党和政府级别传递的内部指导非常明确。例如,在互联网领域,中国网络空间管理局在秋实上发表了一篇文章,指出习近平已将网络空间确定为“全球治理竞争的新领域”,并命令党国机构“推动中国提出互联网主张”治理以成为国际共识。”在家控制互联网已不再足够。北京希望全球治理体系采用相同的模式,因为它将为北京在国内外应用该模式提供更大的操纵空间。

中国领导人了解特朗普政府所不具备的一些知识:多边组织是各个国家相互作用以形成全球规则的竞争场所。然后,这些规则将确定哪些国家的利益高于其他国家。北京不喜欢当前的规则,因此它正在用自己的球员充斥整个领域以重塑规则。联合国系统特别关注,因为其工作涵盖了许多关键问题。在整个联合国系统中,北京正在将中国外交官提升到重要的领导职位上,这赋予了中国制定议程的权力,而中国现在是联合国的第二大资助国。相比之下,美国向后倾斜。结果:规则正在向中国转移。例如,北京成功通过了联合国人权理事会的两项决议,赋予了各州更多的滥用人权的余地。

民主直觉使一些人接受这样的想法,即在构成多边体系的全球治理的正式机制中,中国要有越来越大的声音和代表性,而中国的声音绝对是非民主的声音。中国的政策并不能证明对全球治理的承诺,而仅仅是通过多边组织促进中国目标的努力。

中国有许多通过多边组织成功推进其国家政策的例子,但更重要的问题是,中国的参与是否会改变多边治理是什么:这仅仅是国家利益的和解机制吗?或者是一种协作的努力(凌乱,不完美,不可靠,但能够渐进式发展),以推进一种更公平,更可预测的国际政治模式的原则和实践,这不仅是谈判的纽带,而且还是谈判的平台解决集体行动问题?

当人们考虑到未来几十年世界必须成功应对的各种挑战时-气候变化,移民,流行病-很明显,多边组织必须不仅仅是国家政策的信息交换所。因此,我们对中国在多边组织中不断增长的存在所能期望的问题只是一个问题。其必要的另一半是美国和其他民主国家是否减少其介入甚至退出。

美国对华政策的雄心壮志是将中国“编织”到国际体系中,隐含地交换美国对中国日益扮演的全球角色的认可,以换取中国接受该体系的道路规则。很容易确定哪些地区没有取得理想的结果:中国是人权理事会的成员,尽管其中包括监禁了超过100万维吾尔人的集中营;世贸组织未能充分遏制中国的不公平贸易行为; 《联合国海洋法公约》并没有阻止中国在南中国海的迅速扩张。

这样的失败是否意味着我们应该放弃通过多边主义和国际法来调解国家行为的希望,而是依靠强制性措施和“大国竞争”?还是我们应该通过强制措施进行投资,以支持国际体系以使其更加有效?至少在短期内,正确的答案可能是两者兼而有之。不能责怪美国从联合国人权理事会撤军,但美国的缺席无疑为中国和其他独裁政权制造了嘲弄其工作的环境。如果美国批准《联合国海洋法公约》,那么它可能会更多地限制国家行动。关键是,如果美国和其他国家放弃国际体系共同管理的立场,他们很难指望该体系发挥其潜力,对中国的行为构成有意义的约束。

中国也面临着种种悖论:在多边组织中发挥更大的权力和控制,这些组织在使自己的行动合法化方面就越没有用处。许多州都在寻求相关多边组织对国家目标的“祝福”。参与联合国系统和其他多边论坛并在其中领导的民主国家将政治合法性赋予这些组织,而中国与其他独裁政权一样,也从多边组织借来合法性。如果中国利用联合国来实现自己的目标,而不着眼于可持续的全球治理,那么最终,联合国将没有更多的合法性来借给中国。

中国对“积极参与领导全球治理体系的改革”表现出的兴趣和能力,使人们对西方主导和设计的“基于规则的国际秩序”的未来提出了质疑。中国对从维和,人权到5G标准制定等问题的参与日益增长的信心引起了人们对中国巨大影响力的担忧,部分原因是人们认为,中国在联合国负责的自由主义价值观(如问责制,透明度,和普遍性。作为回应,特朗普政府成立了一个多边廉正特使,以“ [反击]中国和其他国家在联合国系统中的影响”,并指示美国外交职位监视中国的双边活动,以便制定更好的反战略。确实,援引“以中国为中心”的多边机构的修辞框架来证明美国进一步撤军是合理的,例如最近已停止的世卫组织付款。

但是,美国撤军造成的真空为中国和其他国家留下了填补的空间。的确,中国的经济实力,人口规模,技术能力和地理覆盖范围意味着,让中国闲置在一边越来越不可行,而且对于一个运转良好的多边体系来说,这是不可取的。随着中国成为全球南方大国的成员,它的多边参与也特别重要,而南方国家是传统上在高级政治高层中代表性不足的国家集团。由于这种地位,并考虑到中国与“贱民国家”的关系,中国拥有独特的外交影响力,例如,成功地将其用于解决达尔富尔和北朝鲜核扩散大规模暴行的多边努力。

但是,中国在现有多边体系中的参与程度参差不齐,中国对多边领导的追求也是如此。中国有选择地以参与为目标:例如,中国仍然是世卫组织和联合国开发系统的相对适度的财政捐助国。即使在特朗普多边撤军中,并且已经克服了国内最严重的COVID-19流行病,中国还是谨慎地担任2020年3月联合国安理会主席。中国回避了像爱沙尼亚这样的同行的有创意的政策领导,并坚持其雄心勃勃的预先计划的工作议程,对这种流行病的“对国际和平与安全的威胁”的解释有限,并拒绝了美国引入“武汉病毒”一词的进展。 ”在理事会输出中。这种防御方式部分反映了中国对全球治理的含糊规定。 “共同命运的共同体”作为“更公平的”,“国际共赢”的替代或新兴的“发展和平”之类的概念将中国的例外主义和反自由主义的冷嘲热讽笼罩在所谓的“普遍价值观念”上。要求每个州遵循自己的独特路径。然而,这些中华人民共和国(PRC)的概念并没有说明中国更喜欢如何解决不可避免的事务,如实施反腐败工作,确保治理或建立积极的地方参与。在目前关头,除了友好国家的直接支持外,中国在多大程度上对全球治理具有合适的,可扩展的和可出售的愿景,还有待观察。

例如,想象一下,如果中国政府批准并遵守了人权条约的任择议定书,使中国人民可以将针对政府的个人申诉带给联合国机构。想象北京像世界上许多民主国家一样,鼓励中国的独立非政府组织参加联合国对政府人权记录的审查。

不幸的是,中国当局向这些人权机构展示了他们的议程:消除其挑战中国的能力,赢得对北京的赞誉,并将其用作重写主要国际准则的平台。

最近有关中国当局是否及时向另一个联合国机构世界卫生组织(WHO)报告COVID-19疫情的争论,或者是WHO在推动中国分享信息方面是否足够积极主动,这只是北京离任的最新例子。来自公认的协议。 2017年,《人权观察》发表了一份报告,详细介绍了中国为破坏联合国各种人权机制而作出的共同努力,从限制独立的民间社会团体(包括在中国没有工作的团体)进入联合国论坛的机会到威胁联合国人权的中国外交官权利专家。

随着中国在国际事务中变得更加激进并加强其在整个联合国人权体系中的外交影响力,这些问题直到最近几年才恶化。它给联合国外交官发了一封信,威胁说如果他们参加在新疆举行的一次侵犯人权事件,后果将是严重的,并已阻止世界维吾尔人大代表参加联合国的活动。

它的最新优先事项包括在联合国人权理事会上提出一项有关所谓“互利合作”的决议。实际上,这是通过加强对要求国家在严重侵犯人权时追究责任的“合作”来侵蚀安理会的任务。最近,联合国宣布与腾讯(一家拥有社交媒体应用程序微信(WeChat)的中国公司)建立合作伙伴关系协议,众所周知,该微信对中国境内外的职位进行审查。只有在政府和维权人士提出抗议后,该合作伙伴关系才中止。 5月1日,中国当局拒绝世卫组织参与调查大流行的根源。

中国在联合国和其他多边机构的影响力很可能会继续增长。面临的挑战是,是否有足够数量的尊重权利的政府将使这个世界第二大经济体和联合国安理会常任理事国对严重侵犯人权行为负责,并加强关键的国际机构。风险从未如此清晰。各国政府需要挺身而出,大声疾呼,并抵制扭曲国际框架的那些努力。

中国在国际劳工组织(ILO)中不断发展的角色与在其他联合国机构中不断扩大的影响力有着许多相似之处。尽管起初不愿承认该组织的合法性,甚至在1970年代宣布自己是“非活跃成员”,但中国越来越多地以促进自身国家利益的方式与国际劳工组织接触。一般而言,这意味着更少地专注于执行核心劳工权利,而更多地侧重于培训和能力建设计划,特别是以突出中国自身成就或促进其“一带一路”倡议的方式。

中国并不是国际劳工组织表面上旨在保护或至少并非全部保护的基本劳工权利的拥护者。国际劳工组织已宣布其数百项有关劳工标准的公约是“基本的”,中国从未批准过其中的几项公约,包括有关结社自由,集体谈判权和禁止强迫劳动的公约。实际上,至少从国际劳工组织的结社自由委员会提起了七起针对中国的投诉,首先是在1989年镇压期间逮捕了工人领袖,最近是关于中国于2015年在广东拘留了非政府组织劳工活动家。中国并没有利用其日益增长的影响力来通过这种准法律机制支持国际劳工组织核心劳工标准的更大实施,而是主张许多国际劳工组织标准“过多”地体现了许多成员国的“有限能力”。

但是,这并没有阻止中国以其他方式与国际劳工组织接触。为了“分享[其]经验和专门知识以使其他发展中国家受益”,该组织于2019年与国际劳工组织达成了多个谅解备忘录,并通过中国的国际劳工组织发展计划充分体现了这些努力的重点。已资助。这些谅解备忘录和计划都针对争议较小的主题,例如工作场所安全或技能开发,并侧重于中国可以教给其他国家什么。

谅解备忘录和发展援助资金也被中国用来促进“一带一路”倡议。在国际劳工组织的网页上广泛传播了“一带一路倡议”一词,并以两个谅解备忘录的标题(即“一带一路倡议框架下的南南安全生产合作”),尽管这些文件的内容保持机密。中国资助的发展计划的受益者是“一带一路”倡议的盟友,例如老挝,柬埔寨和巴基斯坦。

这并不是说中国参加国际劳工组织是完全有害的,也不是说这些能力建设计划可能不会带来真正的好处。但是,越来越多地关注这些活动,决不能使中国觉得更令人反感的那些劳工权利边缘化,也不能损害国际劳工组织作为一个批评和评估中国(或任何国家)遵守核心劳工标准的论坛的作用,而不论其财务状况如何。对组织的贡献。这将是未来几年的挑战。

冠状病毒大流行将暴露出全球治理中的许多问题,但其中一个已经很清楚:中国的腐败影响力。几十年来,中国一直在进行一场运动,以根据自己的利益组建国际机构,为众多组织筹集资金,并使中国官员在这些机构中担任关键角色。在1990年代和2000年代初期,这一运动可以被视为北京所说的中国“和平崛起”的一部分,该和平崛起是与当时国际秩序的逐步融合。但是那些日子已经一去不复返了。在过去的十年中,中国已成为一个压倒一切的专制政体,其指导目标是:习近平掌权。强人统治与透明度和妥协并不能很好地融合,透明度和妥协是有效进行全球治理的两个重要因素。因此,习近平中国加倍努力将全球治理朝着自由的方向发展,这不足为奇。

在冠状病毒大流行期间,中国对世界卫生组织(WHO)的影响表明了这些努力的程度,并说明了它们如何以戏剧性和不可预见的方式对世界其他地区产生负面影响。在所有国际机构中,鉴于其人道主义使命,世卫组织应是政治最少的组织。然而,当中国掩盖了COVID-19的爆发时,世界卫生组织不仅未能揭露问题所在,而且还冒充了中国的错误信息。结果,世界失去了宝贵的几周响应时间和无数生命。台湾声称,它已于12月31日向世界卫生组织询问有关该病毒在人与人之间传播的怀疑。但是,不包括台湾会员的该机构批准了中国在1月21日之前拒绝人类传播的决定。1月22日至23日,世卫组织就是否宣布国际公共卫生紧急状态进行了辩论。但是,世卫组织总干事特德罗斯·阿丹诺姆·格布雷耶苏斯拒绝了,而是去了中国。他最终于1月30日发表声明,但在发表讲话时首先赞扬北京的透明性和对病毒的有效隔离,并呼吁其他国家不要限制与中国的旅行。

世卫组织为何如此不愿向中国施压?原因之一当然是钱,但这不是全部。世卫组织分摊的会员国捐款中只有12%来自中国,而在特朗普总统于4月中止该笔资金之前,美国贡献了22%。一个更重要的原因是,中国制定了有组织的战略来制定世卫组织的政策。中国的任命者将中国的利益放在首位,传达了一个始终如一的信息,北京方面一直在努力争取高层决策者的支持,例如在2017年世卫组织总干事选举中支持特德罗斯。中国采取了类似的战略来削弱联合国人权事务委员会对公民权利和政治权利的承诺,促进华为加入联合国国际电信联盟,并阻止以规范中国国家资本主义经济模式的方式改革世贸组织。

如果其他国家不退缩,中国将继续加入国际机构,削弱其有效性。这场大流行表明了这样一个世界的模样:一些国家处于黑暗中,走了自己的路,而中国则大肆宣传其全球领导地位。

当前的全球治理体系以多边架构为基础,该架构反映了西方大国和自由主义理想的传统。中华人民共和国成立后的头二十年,以无产阶级革命的名义拒绝了国际法和国际组织。自从中国随后的“改革开放”并在1970年代与自由主义西方和睦相处以来,它就开始与这些多边机构迅速融合,同时继续主张主权的重要性。

过去通常将中国视为维持现状的经济伙伴的西方国家认为,这种融合是积极的,它将促使中国放开其经济和政治政策。但是,从维吾尔族的“再教育营地”到南中国海的军事化,再到在COVID-19大流行初期的缺乏透明度,习近平的统治似乎消除了这种幻想。中国在提高其在全球治理中的利益方面越来越自信。它还在建立和建立多边机构(例如亚洲基础设施投资银行,上海合作组织和“一带一路”倡议)和推广其规范(通过“一个中国政策”,“威斯特伐利亚主权,国家”等构架方面变得更加有效)。领导的资本主义,对公民和政治权利的发展权以及共同命运的共同体)。

因此,学者和专家开始开始将中国视为修正主义的威权主义国家,并质疑中国是否参与了多边机构。为了限制中国在国际舞台上的威权主义影响,美国开始提倡威慑,否认和遏制。欧盟首次将中国定义为“系统竞争对手”。然而,与此同时,中国发现多边机构中存在空白。它渴望在一个“屈辱的世纪”之后被公认为是一个强大的力量,它热切地填补了这一空白。目前的特朗普政府拒绝了多边主义,它倾向于民粹主义和近乎专制的行为,国会和最高法院似乎都无法控制,同时欧盟内部的分歧及其跨大西洋关系也使西方盟国的能力紧张打击中国在全球治理中的影响力。

中国,美国和其他国家可能并未就国际议程中的每个问题达成共识,实际上拥有不同的价值观和利益。但是,正如当前这种大流行所表明的那样,他们必须共同努力,并找到解决全球问题的共同方法。许多多边机构过时,无效且对当前的地缘政治现实没有反映。这种流行病可能会激发新一轮的多边主义浪潮,在这种浪潮中,中国和美国等国家将合作重写全球规则。但是,如果这些领导力量不带头开展国际合作,其他国家将无法跟进。美国和欧盟应该基于共同的价值观重新考虑自己的共同身份,并加强同盟,以抵消中国扩大的影响力。他们还必须意识到,全球治理仍然是一个备受争议的问题,并将继续发展,这反映了国际体系的变化,并适应了中国及其利益等新兴大国的出现。

#参考

中国将如何塑造全球治理?